一、发展中的中国养老体系正面临严峻挑战 
    人口老龄化的问题、社会保障体系的改革问题，己经成为世界各国政府最为关注的问题。
在中国，通过社会养老体系提供老年生活保障，是在改革开放以后才开始的，历史还相当短暂。
大致上是10年前，中国开始养老保障改革，确立了新的养老体系框架。十年的努力，取得了一些成就。然而，我国人口多，底子薄，经济不发达的基本国情和日趋严重的人口老龄化问题，决定了社会养老事业的进程比较艰难，发展中的中国养老体系正面临一系列严峻挑战。 
    第一，人口老龄化的速度加快，养老金的负担增长很快、很猛。自上个世纪70年代始，我国实行计划生育的基本国策，提倡一对夫妇生育一个孩子，人口出生率经过一段时间的大幅度下降之后，一直保持在一个较低水平（图1）。与此同时，随着生活水平 提高和医疗条件改善，人口预期寿命迅速增长（图2）。在这两个因素的共同作用下，老龄人口的比重迅速加大。2000年，我国60岁和65岁以上的人口占总人口的比例分别为10％和7％，这标志着我国已进入老龄化社会。 2003年，中国人口研究中心预测了2050前我国的老龄人口比例和老龄人口规模（图3、图4）。根据这项研究，从现在到2035年，中国老龄人口呈加速增长的态势，60岁以上和65岁以上人口的年均增长率分别为3.53％和3.73％，远高于2000年至2005年间的2.18％和2.64％。2035年以后，虽然老龄化的增速有所放缓，但是老龄人口的比例和绝对规模仍然继续加大。到2050年，我国60岁和65岁以上的老年人口数将分别达到4.5亿和3.36亿，占总人口的32.7％和24.4％。这意味着到那个时候，每3个中国人中就有1人在60岁以上，每4个人中就有1人在65岁以上，65岁以上的人口数（3.36亿）大体相当于目前欧盟15国人口总和。 
    相关研究还表明，中国人口老龄化的速度大大高于世界平均水平（图5）。2000年，全球和中国60岁以上人口比例均为10％左右，二者大体相当。而到2030年，全球的这个比例是16％，中国的这个比例则高达24.5％，这说明中国的人口老龄化速度比其他国家要快的多。 
    通过上面的这些数据和图表，我们大致上可以勾画出中国人口老龄化的轮廓：老龄人口规模很大、老龄人口比例很高，老龄人口增长很快。这意味着今后相当长的一段时间内，一是需要供养的老人很多，担子很重；二是面临着老年人口的赡养比例（老年人口与劳动力人口的比例）逐步加大的不利条件，分摊到每个劳动力身上的养老义务比以往更重；三是养老负担持续快速加大，来势很猛，这是刚刚起步不久的中国养老体系面临的一个严峻考验。 
    第二，国家基本养老保险尚不健全，覆盖面较窄、历史包袱较重。我国养老体系的核心部分，是国家基本养老保险，是国家为了保障退休职工的基本生活，统一政策规定强制实施的一种养老制度。基本养老保险于上个世纪90年代开始建立，迄今为止，主要覆盖城镇职工，城镇职工中主要又是国有和集体企业职工，其他经济成份的职工尚处于逐步加入的过程中。这些年来，基本养老保险参保人数（参保职工数与领取养老金人数之和）是逐年增加（图6），尽管如此，参保人数占城镇人口（2004年为5.43亿）的比例一直在30％左右，基本养老保险在城镇地区的覆盖面还相当有限，。 
    众所周知，中国尚是一个农业国家，农村人口占总人口的60％。改革开放以来，农村面貌发生了较大变化，但城乡差距却并没有缩小。在养老方面，这种差距表现得尤为突出。当前，只有部分发达地区在探索农村的社会养老模式，规模较小。大多数农民还没有一个可以依靠的社会养老体系，老年人的生活主要依靠土地上的劳作和子女的供养，这种传统的养老模式很难持续下去。 
    从世界情况看，各类公共养老金计划大约覆盖了全球三分之一的劳动力人口，相比之下，中国基本养老保险的覆盖面还不到劳动力人口（15岁到60岁之间的人口）的15％，不及世界平均水平的一半，扩大基本养老保险覆盖面的任务还非常艰巨。 
    当前，我国经济社会发展中出现的一些新情况新问题，反映出扩大基本养老保障覆盖面的迫切性。例如，实施计划生育政策后出生的一代独身子女正在成年，越来越多的城市家庭呈现出4＋2＋1的抚养结构（4个老人，2个青年人和一个孩子），这种抚养结构之下，完全依靠家庭来供养老人将非常困难，需要通过社会养老体系来解决。又例如，随着我国工业化和城镇化步伐的加快，大量的农村剩余劳动力正在逐步转移到城镇中来。现在，进城务工的农民数量有近一个亿，另外还有近4000万人因为土地被征用，成为无地可种的农民，对他们而言，土地不再提供养老保障，加入社会养老体系才是解决问题的根本途径。 
    覆盖面窄只是困境的一部分，基本养老保险的另一个问题，就是历史包袱重，不仅没有养老基金积累，相反还有欠帐。90年代的养老改革，明确了基本养老保险的部分积累制，基本养老金包括两部分，一部分来源于企业缴费形成的社会统筹基金，实行现收现付制；另一部分来源于职工个人缴费形成的个人帐户基金，实行积累制。应该说这个制度设计是科学的，现收现付部分有利于国家发挥收入调节作用，维护社会公平，个人帐户部分有利于积累养老基金，以缓解人口老龄化的冲击。从旧的现收现付制转向新的部分积累制是要付出代价的，我们称之为转制成本，这个转制成本指的是新制度建立时，已退休的职工（老人）和在职职工（中人）在新制度实施前都没有个人帐户积累，这部分养老金支出在新制度下没有筹资渠道。95年到2000年间，多个机构曾经对我国的转制成本做过估算（图表7），这些结果是在不同的假设条件下计算出来的，所以有较大的差异，但是，即便是比较保守的估算，数额也在2万亿左右，十分巨大。在那个时候，我们对转制成本问题的复杂性和严重性认识不足，以为可以通过提高企业缴费率，既保证已退休职工的养老支出，又积累一部分资金，逐步消化转制成本。事实上，事情远不是我们想象的那么简单，新制度刚开始运行就遇到了养老金支付压力，于是一些地方被迫提高企业缴费率，有的地方高达30％以上，结果是企业负担过于沉重，逃费欠费情况严重，这种状况一直延续1997年。面对上述情况，中国政府决定要控制过高的企业缴费率，并且大体控制在20％左右。企业缴费率降低后，养老金收入相应减少，收支缺口扩大，为了保证养老金按时足额发放，不得不把本应积累起来的个人帐户基金用于当前的养老金支出，形成大约6000多亿的个人帐户“空账”。
    随着中国人口老龄化程度的加重，养老金的收支缺口呈加大的趋势，需要采取措施，妥善解决基本养老保险障的历史包袱，实现养老基金的预先积累。否则，人口老龄化高峰时期我们将面临更大困难。
 
    二、全国社会保障基金是我国社会保障的重要财力储备
    为了应对人口老龄化的挑战，世界各国都在寻求解决的办法，概括起来无非一是开源，二是节流。开源主要是提高雇主和雇员的缴费率，增加养老金收入；节流，通常采取推迟退休年龄，严格领取标准，降低养老待遇等办法，减少养老金支出。应该说这些办法有些国家采取后收到一定的成效，但并不理想。从我国现实情况来看，第一，我国社会保障的各项缴费率已高达职工工资的40%以上（包括养老、医疗、工伤、失业和生育保险共5项），其中，养老保险的企业缴费率为20％，个人缴费率为8％，企业与个人的负担已经沉重，再提高将难以承受；第二，中国在相当长一个时期内存在巨大的就业压力，每年要新增1500万个就业岗位，其中相当一部分就业岗位是退休人员倒出来的，推迟退休年龄实施起来很困难；第三，我国基本养老保险仅仅提供基本生活保障，2003年人均养老金只有每月621元，标准不高，降低养老金发放标准没有空间。实际上，中国政府为了确保退休人员的生活，已经多次参照物价指数和职工工资增长情况，提高基本养老金水平。2004年，我国政府拿出200多亿元，再次将退休人员的月养老金标准提高了40元。
    面对严峻的社会保障形势，中国政府调整财政支出结构，在中央与地方财政预算内安排养老保险支出，而且规模逐年增加（图表8），此外，加大了社会保险费的征缴力度。通过这些得力措施，保证了养老金按时足额发放。在尽力保证当前养老金支付的同时，中国政府开始着手谋划未来养老问题的解决方案。就是在这样一个背景下，中国政府于2000年做出决定，建立全国社会保障基金，从多种渠道筹集资金，作为国家的长期战略储备，主要用于社会保障事业的发展。
全国社会保障基金与基本养老保险的社会统筹基金和个人账户基金是有区别的，从资金来源看，社会统筹基金和个人帐户基金分别由企业和职工缴费形成，而全国社保基金主要依赖中央财政拨款；从资金使用看，社会统筹基金主要用于当期支出，而全国社会保障基金主要用于长远需要。
    中国政府在建立全国社会保障基金的同时，设立了全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金，实现保值增值。   全国社会保障基金理事会的主要职责包括：
    －管理全国社会保障基金；
    －制定基金的投资经营策略并组织实施；
    －根据国务院指定部门下达的指令和确定的方式拨出资金；
    －定期向社会公布基金年度财务会计报告。
    －向国务院提供社会保障制度建设方面的建议。
 
    目前，全国社会保障基金的资金来源包括财政预算拨款、国有股减持收入、彩票公益金收入和投资收益。截至2004年底，全国社会保障基金的总规模是1708亿元，从来源看，主要来自中央财政拨款，其中财政预算拨款1148亿元，占67%（图表9），国有股减持收入261亿元，占15%，彩票公益金收入129亿元，占8%。
    作为国家战略储备，全国社会保障基金需要通过投资运营实现其保值增值。投资运营方面，全国社会保障基金的投资原则是“安全至上，注重效益”。根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，目前主要投资于国内资本市场，投资品种包括银行存款、国债和股票等。我们采用的投资方式是两种，即直接投资和委托投资。银行存款、国债等风险较小的投资，由社会保障基金理事会内部专业人员直接运作。股票等风险较大的投资，我们委托给专业投资机构投资运作。2003和2004年，我们参照招标方式，进行了两次严格的管理人遴选，共有10家专业投资机构入围，成为全国社会保障基金的投资管理人。
    2004年底的全国社会保障基金资产分布在4大类（图表10）。第一类为风险小的银行存款，占总资产的39%；第二类为风险较小的债券投资，占总资产的43%；第三类为有一定风险的股权投资，占总资产的7%；第四类为风险较大的股票投资，占总资产的11%。从资产分布情况看，风险较小的投资占总资产的82%，说明全国社会保障基金安全有可靠保障。 
    从过去四年的收益情况看（图表11），全国社保基金累计收益率为11.48％，比同期累计通货膨胀率5.04％高出6个百分点，这说明理事会较好地实现了社保基金保值增值的目标。
 
    三、全国社会保障基金管理的创新与发展 
    人口老龄化是一个全球性的问题，不光是中国有，世界上大多数国家都有。为了应对人口老龄化的冲击，一些国家如爱尔兰、挪威、法国和新西兰建立了国家养老储备基金。就性质而言，这些养老储备基金与全国社会保障基金非常相近。一段时间以来，我们考察了部分国家的养老储备基金，一些经验值得我们借鉴。

    第一，立法先行，法制健全。这些国家，在建立储备基金后，都专门制订并颁布储备基金管理运作的法律法规（图表12）。挪威于1990年建立石油基金，同年颁布了《石油基金法》，96年又制定了《石油基金管理条例》；2000年，爱尔兰建立国民储备基金，同时制定了《国民储备基金法》；2001年新西兰建立了养老基金，同时通过了《养老基金法案》；法国在建立国家储备基金后，相应修改了社会保障法案。通过这些法律，储备基金的性质、资金来源、用途都很清楚，管理架构、管理机构的职责、投资运作模式也交待的很明白。 

    第二，管理目标明确，资金来源稳定。筹资方面（图表13），法国要求到2020年，储备基金的规模必须达到一万亿法郎；爱尔兰要求储备基金的规模，必须能够承担养老金支付高峰阶段1/3的支出额。为了稳定资金来源，爱尔兰规定每年从财政预算中按GNP的1％拨款，新西兰、挪威也建立了财政预算拨款的机制，这些国家还将国有企业私有化收入和国有企业的及分红作为筹集资金的重要手段。
    投资方面，投资管理的目标都是在对整个基金不造成过度风险的情况下实现投资回报最大化。

    第三，管理机构权责明确，实行市场化运作。这些国家成立专门机构，负责储备基金的管理运作。例如，法国成立储备基金监管委员会，爱尔兰成立储备基金理事会，新西兰成立养老金监管人委员会，尽管称谓有所不同，都是负责管理运作的责任主体和权力主体。为了有利于市场化运作，减少政府的干预，法律中有相应条款保障管理机构拥有独立的管理决策权力。 
 
    作为国家战略储备，全国社会保障基金必须达到一定规模才能发挥应有作用。从国际情况来看，挪威储备基金（石油基金）达885亿欧元，人均1.9万美元。爱尔兰储备基金83亿欧元，人均2000美元。法国储备基金160亿欧元，人均300美元。和世界同类基金比较，全国社会保障基金总量不大，人均占有额也只有100多元人民币。从其历史任务来看，远远不敷需要，必须加快发展，一方面，我们要学习借鉴国际上成功经验，吸取其精华；另一方面，还要结合我国具体国情，在实践中不断创新，探索适合自身的发展道路。今后的一段时间，我们将着重推动以下几方面的工作。

    （一）完善法律环境 
    一个良好的法制环境，是全国社保基金持续健康发展的基本前提。
当前，全国社保基金管理运作的法律依据是2001年颁布的《暂行办法》，该办法在全国社保基金建立初期，对规范运作起到了积极作用。现在看来，《暂行办法》中的有些规定已经难以适应社保基金发展的需要，突出表现在两个方面：一是对全国社保基金的战略储备性质强调的不够，筹资目标不明晰，缺乏稳定的资金来源；二是投资范围较窄，不利于分散风险提高收益。 
    前一段时间，理事会配合监管部门，对《暂行办法》进行修订，进一步扩大了投资范围，这项工作已经接近尾声。下一步，我们将与立法部门一起，尽快制定一部较高法律层级的行政法规或法律，明确全国社保基金的性质、资金来源以及支取办法等重大问题，这就是已经列入国务院2005年立法计划的《全国社会保障基金条例》。

    （二）壮大全国社保基金的规模 
    全国社保基金的主要来源是财政预算拨款和国有股减持收入， 但从这几年的执行情况看，这两项收入都不稳定并呈逐年递减态势（图表14）。 
    预算拨款不稳定，主要是财政部目前还没有一个补充社保基金的长期规划。近年来，我国财政收入占GDP比重逐年提高，财政收入连年增长，超收较多，正是充实社保基金的有利时机，我们希望国家制定出财政资金充实社保基金的长期规划和政策规定。 
    国有股减持收入的不确定性则是由于政策方面的原因，2001年，国务院颁布相关办法，规定凡国家拥有股份的股份有限公司在首次发行和增发股票时，要按融资额的10%出售国有股，将收入划入全国社保基金。减持国有股采取市场定价方式。该办法实施后不久，正值国内股市下滑，后来这个办法就停止了，从此全国社保基金失去一个重要来源。目前，境外上市的公司仍在继续执行这个办法。  
    为了支持社会保障事业的发展，党的十六届三中全会决定划拨部分国有资产充实社保基金。这是一项重大的决定。两年来，理事会围绕国有资产划转作了一些基础性工作，对相关问题进行调查研究。去年九月，经国务院批准，成立了包括理事会在内多部门组成的划转工作小组。我们期盼与相关部门一起努力，从维护和稳定经济社会发展的大局出发，抓紧落实十六届三中全会决议精神，壮大社保基金实力，健全完善社会保障体系添砖加瓦，为应对人口老龄化挑战早作准备。

    （三）继续拓展投资渠道 
    降低投资风险、提高投资收益的最好办法，就是不把鸡蛋放在一个篮子内。 
    这几年，我们在确保资金安全的前提下，开展了一系列多元化投资的探索和创新。2003年，我们开展了债券回购业务；以战略投资者的身份，申购了有良好发展前景的新股。2004年，。我们经国务院批准进行了股权投资，今年初，我们又开通了上证50ETF直接投资渠道。从实际效果来看，这些投资工具和投资方式的创新，为全国社会保障基金的保值增值发挥了积极作用。
    在进入新的资本市场方面，去年2月，国务院已经原则同意全国社保基金进行海外投资。一年来，我们积极配合相关部门起草境外投资管理暂行办法，并做好内部管理制度、人员配备以及信息系统支持等方面的准备工作。预计境外投资管理暂行办法不久以后可以公布。
    下一步，理事会打算借鉴公共养老金管理的国际经验，在实业投资和信托投资上继续努力。这些投资与证券投资的相关性较低，是有效分散风险的投资品种，而且投资期限较长，收益较稳定，符合全国社保基金的风险收益特征。
    社会保障基金管理是一项新的事业，新事业的发展前景是辉煌的。在构建和谐社会和建设小康社会的进程中，全国社会保障基金必将发挥应有的作用。作为全国社会保障基金理事会的一员，我将和我的同事们一道为发展全国社会保障基金而不懈努力。

    谢谢大家。 
 
（附图在附件中，请点击下载）