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他山之石 |
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| 聚焦英国社会保障制度
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| [时间]：2002-01-31 |
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英国的社会保障制度历史悠久，经过了300多年漫长的发展过程，由过去教会组织的救济贫民活动，小规模分散的福利措施，逐步发展成为统一的社会保障体系。1601年，英国政府颁布了历史上第一部具有社会保障性质的《济贫法》。它以法律形式规定救济贫民的一些社会福利措施由教区的教会组织实施。1834年，又对《济贫法》做了修正，以征集“济贫税”形式扩大资金筹措范围，并对领取救济的条件作了严格规定。随着国家济贫方式的多样化，工人自己也举办了各种名目的济贫自助机构，成员按规定交纳互助基金，为遇到不测时提供经济帮助。 19世纪初，相对其他类型的市场经济国家来看，英国的法律制度、国家行政干预、社会福利和集体协商等相对弱化，国家并不保障人人都能享受养老和医疗保险等一些基本的社会福利。二战以后情况发生了变化，1945年英国工党上台后实行了贝费里奇计划，提出了六条立法原则和三种社会保障办法。三种社会保障办法是(1)社会保险，用以满足居民的基本需求；(2)社会救济，用以满足特殊情况的需要；(3)自愿保险，用以满足收入较多的居民较高层次的需要。1946年8月又通过了《国民保险法》，此后，经过几十年的发展，目前，英国已经建立起一套由国家统一管理，包括社会保险和社会福利制度在内的完整的社会保障体系，它包括退休养老金、失业保险、医疗卫生保障、国民保健服务、个人生活社会照料等内容。到了20世纪80年代，随着殖民地统治的瓦解，经济衰落、失业和人口老龄化等诸多社会经济问题的困扰，人们对“福利国家”政策产生了疑义，英国社会保障体系危机四伏，受到普遍批评。归纳起来主要有以下四个方面的问题： 1、社会保障开支居高不下，国家财政不堪重负。自20世纪70年代开始，英国包括欧盟的其他一些国家所遇到的基本问题是社会保障开支增长过快。同一时期，经济增长速度远远慢于社会保障项目的扩大速度，因此，出现了经济发展与社会保障扩张之间的不平衡。英国社会保障占GDP的比重由1950年的5.5%，上升至1985年的6.7%，到1993年高达26.75%。社会保障的巨额开支，使英国经济背上了沉重包袱。社会福利开支居高不下，财政负担加重，同时又削弱了国家调节经济的能力。此外，失业救济等社会保障制度的广泛实施，一方面使工人的基本需要得到了保障，但也削弱了劳动力市场上竞争机制的自发调节作用，一定程度上影响了就业形势的好转。 2、人口老龄化严重，对传统的社会保障制度提出挑战。英国和其他工业化国家一样，都面临着寿命延长以及退休人口的增加。导致的结果之一是退休人口占在职人口的比例提高和不平衡，1950年英国退休人口占在职人员的24.2%，到1980年则达到了32.2%。据测算，到2025年将达到40.4%，届时2.4个劳动力就得供养一个退休者。英国社会保障制度是在没有基金积累的“现收现付”机制上建立起来的，它的正常和有效运转依赖于人口结构的稳定，因为退休者的养老金要靠目前工作者的缴费来支付。人口的日趋老龄化，国家福利开支必然增加，即使想维持当时的福利水平也很难。 3、政府包揽过多，经济效率低下。英国的社会保障原来由国家健康与社会保障部负责。该部是政府部门中最大的机关，直接或间接受雇于该部的雇员有100万人以上。由于政府包揽的过多，窒息了个人发展的动力、机会和责任，用撒切尔夫人的话来说，就是“16岁的孩子一走出校门就跨进了社会保障的乐园，只能学会一种什么也学不会的生活。”机构庞大人员众多，必然耗费巨额财政开支，其管理费每年就达18亿至20亿英镑。即使已经进行了改革，但现在人员仍然较多。在英国期间，我们参观考察伦敦市内埃尔就业中心下属的汉顿社区就业中心，仅从事失业和就业保障的公务员就有27名，而这个社区今年的工作任务是为注册登记的1400名享受失业保障的人寻找就业机会。由于管理得太细，有时管理显得重复，程序化的东西较多，造成巨大浪费和效率低下。 4、所得税负担加重，导致专业人才外流。英国社会保障费大部分来源于财政，而财政的来源主要是税收，其中个人所得税又占很大部分。高福利的代价是高税收，维护高福利，必须有较高的个人所得税。英国的个人所得税实行累进税制，税率随工资收入增加而提高。因此，名义工资的增加部分往往被个人所得税抵销，这在很大程度上影响了从业人员的工作积极性，导致有些人才流入到美国和欧盟等其他一些国家。
为复兴英国经济，改革社会保障制度，撒切尔政府1979年上台后即采取一系列调整措施，并在指导思想上明确：“社会保障必须通过国家和个人的共同努力才能获得成功。国家应为劳动者提供保障，在建立国家最低保障的同时，应鼓励个人追求本人和家庭更高的生活水平，应给个人留有余地。”其调整和改革的基本原则有六条：一是补助金着重发给最需要的人；二是最大限度地减少依赖性；三是尽可能简化、易于解释和被人们理解、接受；四是体制须适应服务对象，社会保障体制要适应社会习惯，不同的对象要有不同的体制；五是减少舞弊和滥用，尤其对基金管理要严格；六是鼓励树立个人责任感，强调个人自我保障，自己为自己养老做储备。英国近20年来在调整改革社会保障制度上主要是从养老、失业、就业、医疗、教育、住房等方面着手进行的，重点是养老和失业就业方面的改革。在养老金制度方面逐渐减少政府财政负担，鼓励加入企业和私人养老保险计划。一是对原有的制度进行适当调整。1980年通过修改法律，将“养老金每年升幅跟随平均收入或物价指数的两者中较高的一种”改为“至少跟随通货膨胀的增长”，但最高不超过3%。1995年国会又通过立法延长女雇员的退休年龄，规定从2010年开始到2020年期间，逐步将妇女领取养老金的年龄提高到和男雇员一致的年龄，即65岁。二是对国家基本养老保险制度进行改革。1978年，通过立法将国家基本养老金改革为基础定额部分加收入关联部分。基础定额部分是所有退休人员都享受同额养老金，2001年单身的退休人员每周为72.5英镑，夫妻如果有一方是没有工作过的，全家为115.9英镑，相当于社会平均工资的20%左右；收入关联部分根据个人缴费年限和数额计算，每个缴费年限大概可以享受相关收入的1.25%养老金，到2000年退休的人收入关联部分的养老金最高可以拿到相应收入的25%。1988年英国再次规定，允许企业或个人将国家基本养老保险中的收入关联部分“退出合约”转入职业年金计划(类似企业补充保险)，同时规定，凡“退出合约”的，企业和个人缴费比例适当降低。三是支持并监督企业职业年金的发展。政府的支持突出体现在对参加企业职业年金计划的税收优惠上。主要是三个环节：(1)企业和个人投保缴费在一定限度内免缴个人收入所得税；(2)承办机构对职业年金基金的投资运营收益不征收任何收入税、公司税或资产增值税；(3)职业年金一次性支付，免缴个人收入税。此外，还简化了手续，企业、个人不用任何审批程序，只需到职业年金登记处登记即可生效。由于政府的鼓励性政策，目前大多数企业和个人参加了职业年金计划或个人养老计划。在全英6000万人口中，除去16岁以下的人口外，有近3000万人参加了养老保险计划。由于有了“退出合约”政策，很多人退出了国家收入关联养老金，目前仅有1/4左右的人保留在国家收入关联养老金里，有一半左右的人参加了职业年金计划，有1/4左右的人加入了个人养老金计划。英国还从2001年4月开始，针对有中等收入的雇员(年收入不超过3万英镑)没有参加职业年金计划和个人养老金计划的，搞了股东养老金计划，监督和鼓励雇主对雇员养老金作出一定贡献。改革失业津贴制度，鼓励失业人员积极求职。 20世纪80年代初，撒切尔政府就开始不断地改进失业津贴制度，把过去的国家负担变为与私人或企业共同负担，规定失业津贴不能超过原工资的70%，失业期限为一年，期满后领取者必须找到一份能每周工作16小时，可以连续工作13周以上的工作，这样才可以重新领取失业救济金。如果继续失业，则改为领取社会救济金。1997年布莱尔政府上台后，加大了这方面的改革力度，政府为鼓励长期失业人员积极寻找新的工作，规定失业人员只有在愿意接受职业培训并保证自己一直在积极寻找工作，才能领取失业救济金。为解决再就业问题，最近，又决定从私有化的公用事业公司中每年征收数十亿英镑的暴利税，用以支持18－25岁青年重返工作岗位，从国家储备金和征收的暴利税中拨出一部分，补贴雇佣长期失业人员的雇主。在“2000年计划”中又进一步决定对失业6个月以上的人员给予财政上的帮助，支持培训。主要包括4点具体措施：(1)失业后，找到了工作，可以得到100英镑的奖励；(2)雇主可以用重新就业者的名字申请一部分培训基金；(3)只要提供雇员与雇主签订的学习计划书，并保证至少在雇主那里工作42天，可以得到政府的200英镑奖励；(4)提供机会开立个人账户，并与学习技术委员会签订不断学习技术的协定。自己拿出25英镑，政府就可以拨150英镑到你的账户，专门用于技术培训。政府“2000年计划”还规定，失业人员一旦找到了新的工作，并在当地社会保障部门把失业的名单划掉了，还可以得到当地在住房、地方政府税收、工作家庭税收信贷，重新就业奖励等福利。由于政策措施得当，2001年8月9日统计，英国的失业人员是973184人，失业率为3.2%，失业率仅为欧盟主要国家如法国、德国的1/2和1/4，创历史最低水平。
改进医疗保障服务，推行“小政府”的社区社会保护计划。英国医疗保障的服务对象为全体国民，国民在接受医疗服务时不需要有任何特殊条件。预防、诊断、治疗等各方面的服务均由国家负责，其费用由财政税收负担。由于国家包得过多，服务项目过于繁杂，造成的问题也比较多。突出表现在以下几个方面：(1)国民医疗费增加速度过快，国家财政难以全部承担；(2)病人不能得到及时治疗，排队候疗名单过长；(3)对医生缺乏激励机制，医疗服务的质量难以保证；(4)一般家庭医生是按人头获取报酬，服务疏漏之处较多。布莱尔政府鉴于在上个任期内对医疗保障方面存在的问题并没有解决好，居民对医疗服务体系的现状怨声载道的实际情况，以及在拟将医疗保障进行私有化改革不能成为现实的情况下，只好承诺今后3年医疗卫生领域的投入每年递增6%。最近英国卫生部长米尔本又表示，为缩短过长的候疗名单，将修改法令，替病人支付到外国治疗费用。因为目前大约有百万名英国人正在等候国家出资的医疗治疗，4万人等待开刀手术已超过一年，有的已在等候中死去，有的不能不到国外去治疗。英国政府的目标是到2005年，将病人等候在英国医院做手术的时间，减少到七个星期。同时还大力推行了“社区社会保护”计划，以使医疗保障提供更好的服务。这一计划是出于使患者在自己家中尽可能长期地、自主地生活这样一个目的而实行的包括医院、养老院以及政府、民间团体、地方自治团体、家庭街道几个方面在内的综合协作服务供给体制。通过这种办法，逐步把一部分公共服务委托给民间部门，或者由地区义务活动和家庭亲属去担当，试图达到在抑制公共支出的同时，提供尽可能好的医疗保障服务。目前，这种社区医疗保障工作已经有了很大进展，下一步改革的重点是医院逐步实现私有化，医疗费以公民交纳社会保险费形式自行负担，但改革的阻力会非常大。压缩政府提供的社会保障项目，推进教育、住房等福利事业改革。社会保障和社会福利的巨额开支，使英国经济背上沉重包袱。近些年来，英国在进行社会保障改革时，历届政府都始终把握的一个总原则是：在福利国家中对穷人的济助，从相对狭义上讲，它的基本职责是向他们提供基本的生存保障。要限制那种超越国家目前实际经济能力的过高期望。1979年撒切尔夫人上台后，就进行了大胆治理，之后梅杰政府和布莱尔政府上台后，都进一步深化了改革。除在养老、失业和医疗方面进行的改革外，还改革了教育和住房等福利。在教育方面，实行了公立学校私有化，学校奖学金制度改为“贷款”，除5－16岁义务阶段的教育外，逐步实行学费由学生自理。同时，政府在加大对教育投资的同时，扩大招收海外学生，以筹措更多的经费，使英国教育真正成为一个产业，从而形成良性循环。推进住房私有化和公房社团管理。为减少政府在维修、管理公房上的投入，英国政府规定，公房租房凡住15年以上者，可以购买为私房，而且享受75%的折扣，并提供低息贷款等优惠政策，以鼓励私人买房，借此减少政府的大量住房补贴支出。同时，对现在的公房管理也陆续交由社区的房屋协会管理，以减少政府的负担。对伤残补助、居民最低生活补助等也都做了更严格的条件限制。重新修改了残疾保障金受益人的资格认定。过去的社会保障制度认定残疾保障金受益人的资格，是考虑此人能否胜任某项工作(主要指原工种)，只要有15%不能胜任，就可享受保障金待遇，现在则考虑此人还能胜任哪些工作，尽量使其能够自食其力。严格审查救济金受益人的财务状况。不论是最低生活保障救济金，还是失业救济金，受益人都会在固定时间内收到社会保障部门寄来的调查表。受益人要详细填写家庭和生活状况的任何变化，并对其他生活的收入做出解释。受益人拒绝填写或延误寄回调查表，都有可能导致保障金的中断。如发现弄虚作假，将取消今后的所有保障项目。
(作者系吉林省劳动保障厅厅长)
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